宝清县关于妥善解决全县农村土地承包纠纷问题的实施意见

中共宝清县委办公室
宝清县人民政府办公室
2004年12月25日

　　近年来，我县农村在土地承包过程中遗留了诸多潜在问题，涉地纠纷和上访案件居高不下。虽然去年全县集中解决了，一大批涉地纠纷和上访案件，但因部分遗留案件时间跨度长，形成原因复杂，化解难度更大，加之一些潜在矛盾纠纷的涌现，全县处理农村土地承包纠纷工作形势仍十分严峻，今冬明春还有集中爆发的可能，若不全力加以解决，将严重影响农业发展和农村稳定。为了妥善解决当前我县农村土地承包纠纷问题，根据《中华人民共和国农村土地承包法》、国务院办公厅《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》国办发明电[2004]21号和《黑龙江省关于妥善解决农村土地承包纠纷问题的若干意见》(黑政办发[2004]17号)等相关法律、法规和政策，结合我县实际，提出以下实施意见。
　　一、基本原则
　　(一)继续坚持农村土地承包关系长期稳定原则。对二轮土地承包集体经济组织与本集体经济组织成员已经形成的土地承包关系必须继续保持长期稳定，绝不允许打乱重分。解决农村土地承包纠纷问题，主要是在稳定和完善现有承包关系的基础上，重点解决部分农民依法应享有土地承包权而没有得‘到承包地问题，同时进一步加强土地承包的规范化管理，完善土地承包关系。对个别没有进行二轮土地承包、群众意见比较大的集体经济组织，可经本集体经济组织成员大会讨论，在三分之二以上村民同意的基础上，制定解决二轮土地承包纠纷方案，经乡(镇)政府批准后，可以组织实施。在实施过程中，要严格执行二轮土地承包相关政策。
　　(二)坚持依照法律、政策解决农村土地承包纠纷原则。解决农村土地承包纠纷，要依照《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》(中办发[1997]16号)和黑发[1997]2l号、宝农发[1998]7号等政策规定，认真贯彻《农村土地承包法》知黑政办发[2004]17号文件，尊重历史和现实情况，遵照有利于农村稳定，有利于保护和合理利用土地资源，有利于农民生产生活的原则，积极稳妥地解决各种农村土地承包纠纷。
　　(三)坚持因地制宜、多途径解决农村土地承包纠纷原则。我县各村二轮土地承包方式不同，有的是采取“大稳定，小调整”，有的是顺延，有的是打乱重分。因此，乡村两级在解决土地承包纠纷过程中，要因村制宜，实事求是地解决问题。要充分发扬民主，倾听群众的意见，尤其是处理没有具体法律、
法规和政策依据的土地承包纠纷问题，可经本集体经济组织成员大会或代表会议，民主讨论，协商解决。
　　二、工作任务
　　(一)认真搞好“五查、两确定”。“五查”：一是查清土地状况。各乡(镇)要由主要领导负责，组织力量对农村土地承包纠纷问题比较突出的村集体经济组织进行土地实测，查清承包地、机动地和其他预留地面积。对村集体经济组织在集体荒原、林地开垦的自留地、小开荒地，进行全面清查，对尚未纳入合同管理的，一律收回，主要作为解决人地矛盾需要的地源。二是查清二轮土地承包时各户应承包面积与实际耕种面积是否相符。三是查清家庭承包以外的土地发包情况，包括土地发包的面积、年限、价格、形式及合同等。四是查清二轮土地承包时应分地人口。五是查清农村集体土地被征用情况，重点查清被征用农村集体土地补偿情况。“两确定”：一是确定有权享受和无权享受承包本村集体经济组织土地的人口。以下四类对象应确定为不应享受承包本村集体经济组织土地的人口。(1)暂住户、挂靠户及以不要承包地为条件落户的人口。(2)在二轮土地承包前采取非法手段取得两地户籍，并且在前一户籍地取得承包地的人口。(3)在农村居住的非农业户人口。(4)二轮土地承包时，因躲避计划生育超生罚款等原因未取得户籍的人口。二是确定集体所有和使用的耕地面积。村集体经济组织所有和使用的耕地，实地丈量后要与国家核发给本村集体经济组织的所有权证和相关的使用权证明进行核对，缺少部分要查明原因，国家合法征用的耕地扣除，非正常丢失的耕地要依法收回，最终确定本集体经济组织所有和使用的耕地面积。
　　“五查，两确定，工作在2005年1月31日前结束，然后各乡(镇)要逐村、逐屯进行分析、分类、排队，针对不同情况分别制定解决农村土地承包纠纷问题的工作预案，经县解决农村土地承包纠纷领导小组批准后实施。
　　(二)认真清理农村土地承包合同。从2005年2月1日开始，在乡镇党委、政府领导下，乡村两级农村承包合同管理机构要依法对二轮土地承包以来本辖区内各集体经济组织所签订的农村土地承包合同进行～次全面清理，确认无效承包合同(含合同部分无效)和部分条款不合理承包合同，分类排队，分别依法处理。对县乡承包合同仲裁机构或人民法院依法确认的无效合同，自仲裁裁决或判决生效之日起停止执行；确认承包合同部分无效的，如果不影响其余部分的效力，其余部分仍然有效，待无效条款修订后继续履行。对部分条款不合理的承包合同，当事人双方先行协商解决；协商不成的，任何一方可按法定程序和时限依次向乡(镇)、县承包合同仲裁机构申请调解或仲裁，也可直接向人民法院提起诉讼。对没履行发包程序、发包价格过低、村民意见较大的土地承包合同，可由过半数以上村民联名，直接向人民法院提起诉讼。对因国家政策、计划调整或变更而严重影响一方利益的合同，经双方当事人协商一致，并订立新的协议书，可依法变更或解除合同。
　　(三)完善农村土地管理机制。村集体经济组织耕地和分地人口核准后，一要建立科学规范的土地资源台账，作为今后解决农村土地承包纠纷的重要依据；二要签订农村土地承包合同，作为农村土地承包的法律依据；三要按照《中华人民共和国农村土地经营权证管理办法》发放土地经营权证，明确农民土地经营权。2005年6月末前，将农村土地经营权证全部发放到农民手口。
　　三、具体政策
　　(一)关于户口在本村人不在本村的农民承包地问题。全县在二轮土地承包时，一些户口在人不在的村集体经济组织成员或其中部分人口，没有分得承包地的，有地源的地方，应从现在起分给这部分农民承包地，但必须与家庭主要成员签订土地承包合同。与村集体经济组织有协议自愿放弃土地承包经营权的，维持原协议不变。切实保障外出务工经商农民的土地承包经营权，同时要做好农民工的疏导教育工作，防止已转移的农民工回流。 ·
　　(二)关于新增人口的承包地问题。对新增人口，依据“增人不增地、减人不减地”的规定，原则上不给补地。有地源的地方，首先用于解决遗留的人地矛盾，剩余地源经本集体经济组织成员大会或代表会议，三分之二以上成员同意的，也可分给没有取得土地或取得少量土地的新增人口，但不得超过二轮土地承包时本集体经济组织成员人均承
　　(三)关于以地顶欠农户承包地问题。对《农村土地承包法》实施前以地顶欠的，有协议的，按协议执行；没有协议有地源的，可以退还或分给承包地，但必须签订还款协议，否则按《黑龙江省农村合作经济承包合同管理条例》第二十二条和《黑龙江省村集体经济组织资产管理条例》第三十条处理．已还清欠款的，有地源的应还给农民土地：没有地源的，可将应得土地收益补给以地顶欠农户。《农村土地承包法》颁布实施后，不准以任何理由实行以地顶欠。
　　(四)关于婚出婚入人口承包地问题。农村妇女与男子享有同等的土地承包经营权。已婚妇女户口已迁入现居住地，现居住地有地源的应分给承包地，在现居住地未取得承包土地的，原居住地不得收回承包地。已婚妇女不能同时在两地同时享有土地承包权。二轮土地承包时，已婚妇女已取得承包地的，因离异、丧偶等原因到外村再婚，外村未分给承包地的，原村应保留承包地。
　　(五)关于机动地和预留地管理问题。机动地和预留地合同期满后，首先用于解决历史遗留人地矛盾或新增人口用地。机动地和预留地发包合同尚未到期、群众要求补充分配的，必须在依法解除合同后，履行土地承包程序，可再行分配。机动地和预留地合同到期仍按机动地管理的，必须坚持公开、公平、公正原则，以竞价方式一年一发包，发包方案必须报乡(镇)人民政府审核批准。
　　(六)关于土地承包经营权流转纠纷问题。保护并鼓励农户依法、自愿、有偿进行土地经营权流转，坚决制止和纠正侵害承包方土地承包经营权的做法。强迫农民流转承包土地的，流转关系无效。对擅自截留、扣缴流转收益的，要退还款项。为加强土地承包管理，流转双方达成协议后，要报村委会备案。由于国家政策调整导致土地经营权流转双方因流转价格和期限引发合同纠纷的，对短期合同(2年以内，含2年)，原则上应当将因政策调整而增加的收益支付给拥有土地承包权的农户，合同到期后，将土地还给原承包农户耕作。对长期合同(3年以上，含3年)，原则上可以修订合同，将承包地还给原承包农户，或者在协商一致的基础上，通过给予原承包农户补偿的方式解决。解决纠纷一般应由责任双方协商解决，协商不成的，可由村集体经济组织调解，也可由农村承包合同管理部门仲裁，还可直接诉诸法律裁决。未经承包人同意，村集体经济组织或他人不准代为流转承包地使用权。
　　(七)关于土地承包中的违法违纪问题。对国家公职人员非法侵占的农村土地，要坚决收回，并对违法违纪人员严肃处理。对于国家公职人员承包农村土地的，即使合同合法有效，也要本着不与民争地的原则，从党纪政纪上要求退出承包关系，村集体经济组织应返还承包费，并按当地信用社存款利率对已交付的承包费给予补偿。对少数朽干部暗箱操作、偏亲向友、低价发包、中饱私囊群众反映强烈的土地纠纷问题，要重点清查，严肃处理，并将结果公布于众。
　　(八)关于占用基本农田造林、种草和水冲沙压等自然灾害造成农户失地问题。坚决禁止占用基本农田造林等行为。已经占用农田造林的，鉴于我县土地后备资源相对充足，生态环境需要保护和改善，同时为尽量减少损失，任何个人不得擅自毁林还耕。要严格实行基本农田补偿制度，确保基本农田数量不减少、质量不降低。因水冲沙压等自然灾害造成农户失去土地，在有地源的情况下，村集体经济组织应根据实际造成失地数量，积极调剂解决。
　　(九)关于农村与林场、邻村及农牧三场土地矛盾和非法抢占耕地问题。对1983年前农民在国营林场、国有草原及农牧三场区划内开荒的土地，保留国有土地所有权，为照顾农民利益，继续由村集体经济组织管理使用。对1984年后至二轮土地承包前止，村集体经济组织及其成员在国有林地、草原开垦的耕地，仍保留国有土地所有权，为照顾农民利益，由村集体经济组织与主管部门协商，按照适当价格，继续由农民承包使用。对二轮土地承包后非法开垦国有林地、草原和湿地，坚决进行清理，依法收回，并追究开荒者的相应法律责任。农村土地界线和产权矛盾比较突出的，由接壤的当地乡(镇)政府与友邻单位先行协商，提出解决问题预案，由县政府职能部门确权后，妥善解决。凡是土地权属已经明确的，不许越界开荒、抢种；凡是有争议一时又不能确定权属的，一律维持现状，严禁非法侵犯他人土地权利、抢占抢种他人耕地。对个别农民和个别职工无理闹事的，要依法严肃处理：对少数干部暗中挑起事端或发生冲突时不作为的，要依法追究责任。
　　(十)关于征用农村土地补偿问题。对拖欠农民的征地补偿费，要限期足额偿还。对补偿标准偏低或违规征占用农民土地的，要进行纠正。今后，征用农村土地必须要严格按照有关法律和政策规定办事，严格规范土地审批程序和补偿标准。凡征用农村土地，必须征得被征地的集体经济组织和农民同意。征地补偿不到位或不符合补偿规定的，一律不予征地；手续不完备的，一律不准开工建设。
　　(十一)关于原村集体经济组织成员身份发生变化后土地承包问题。从2005年起，有下列情形之一，本人在村集体经济组织享有的家庭承包经营土地由村集体负责收回。(1)民办教师已转为国家正式教师的；(2)大学生毕业已经脱离农村分配工作，毕业后户口没有迁回本地的：(3)现役军人转为军官的；(4)农民已转为国家干部，由财政供养的。上述人员已将土地转包的，应由其个人负责按原始承包价格标准，退还承包者剩余合同期限内的承包费。
　　(十二)关于实行家庭联产承包责任制前从农村选拔的乡镇企业人员的土地承包等问题。凡现在已经下岗、户’口在原村未迁出、二轮土地承包没有得到承包地的，经本集体经济组织会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意，有地源的，村可分给承包地；户口已经迁出、已变为非农业户[的，符合城镇低保条件的，可纳入城镇低保管理。对因中省直、县直企业征地给农民办理了农转非的，符合城镇低保条件的纳入城镇低保。
　　(十三)关于农村中小学劳动实践场所用地问题。认真执行《教育部、农业部、国土资源部关于加强农村学校劳动实践场所建设的意见》(教财[2003]6号)和《黑龙江省人民政府办公厅关于农村中小学劳动实践场所用地问题的意见》(黑政办明传[2004]23号)要求，严禁乡(镇)和村擅自收回农村中小学现有的劳动实践场所用地。对违反规定收回的，应在退还问题上妥善处理，以确保农村中小学劳动实践场所用地标准。同时，要严格农村中小学劳动实践场所用地管理，严禁转包、转租等盈利性行为。
　　四、加强领导
　　(一)成立领导组织。在宝组干字[2004]15号文件基础上，调整充实县解决农村土地承包纠纷工作领导小组。组长由县长担任，副组长由县委副书记和主管副县长担任，成员由相关部门和单位的主要领导组成。领导小组下设办公室，办公室人员从县直有关单位抽调得力人员，与原单位工作脱钩，集中解决土地纠纷案件。办公室设在县农委，承担综合、协调、督促、检查工作，负责纠正乡村两级执行农村土地承包政策出现的偏差或对土地问题处理不公等案件，按干部管理权限提出追究乡村两级干部违反土地政策和法律的相关责任的意见。依法设立农村土地承包仲裁委员会，制定《宝清县农村土地承包经营纠纷仲裁办法》。各乡(镇)相应成立由党政一把手挂帅的领导组织明确分工，加强领导。
　　(二)落实领导责任。处理解决土地纠纷案件，要建立县领导、职能部门、乡(镇)干部和村(屯)干部包片、包案责任制。要把解决农村土地纠纷问题作为县领导包乡(镇)的主要工作任务，对重点的纠纷案件，落实县领导包案责任制。各乡(镇)党政班子成员要分工包片，对所包案件一查到底，解决到位，不留隐患。党政一把手要亲自抓大案要案，负全责。对群众反映的能解决的问题要立即解决，不能立即解决的，要给上访群众一个明确的时限，做到不等不拖不靠。对上级有明确意见并且能够解决的农村土地承包纠纷问题，乡村干部顶着不办或一拖再拖引发不良后果的，发现一个，撤职一个，触犯刑律的，移交司法机关依法惩办。对解决问题不彻底的乡村干部，给予必要的经济制裁或给予党纪政纪处分。县直各有关部门要按照职责分工参加解决农村土地纠纷问题。(1)土地权属案件由县国土资源局牵头办理。(2)依法诉讼的土地纠纷案件或不合理违法合同案件由法院依法裁定。(3)合同纠纷案件由县、乡两级合同仲裁机构受理。(4)国家公职人员、乡村两级干部与民争地、损害集体和农民利益的案件由纪检、监察部门牵头处理。(5)承包人口的确定由公安局牵头，会同乡、村两级确定。涉及农村土地纠纷案件的相关各部门全力参与解决农村土地承包纠纷，对不作为的，要追究当事人和领导的责任。
　　(三)加大督察力度。一是巡回督察。县解决农村土地承包纠纷问题领导小组办公室要对全县解决农村土地承包纠纷问题开展定期巡回检查，发现问题，及时下发整改通知书责令限期整改。二是重点督察。县委、县政府主要领导要对群众反映的重点、难点以及引发集体上访和越级上访的问题进行重点督察，督促乡(镇)村研究具体措施，把矛盾化解在基层。三是联合督察。要组织人大代表、政协委员以及纪检监察干部和新闻记者组成联合检查组。充分发挥法律监督、民主监督、纪律监督和舆论监督作用，为妥善解决农村土地承包纠纷问题提供有力的保障。